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작성일 : 09-10-23 23:51
[기후변화] [보고서] 기후변화대응과 한국 정부의 대응 과제: 기후정책통합과 국무총리실의 역할강화를 중심으로
 글쓴이 : 에정센…
조회 : 10,197  
   기후정책통합_보고서(이성남의원실).hwp (3.5M) [155] DATE : 2009-10-23 23:51:09
이 보고서는 국회 정무위원회 이성남 의원실의 의뢰로 2009년 10월에 진행한 <기후변화대응과 한국 정부의 대응 과제: 기후정책통합과 국무총리실의 역할강화를 중심으로> 연구 결과이다. 아래는 이 보고서의 요약문이다.

요약문 


문제의식

기후변화의 영향과 그에 대비하기 위한 완화(온실가스 감축 등)와 적응 정책이 다루어야 할 범위는 대단히 넓으며 정책적인 쟁점들은 여려 영역과 분야와 상호 연관되어 있다. 따라서 기후정책 내부에서 혹은 기후정책과 다른 정책 사이에서의 갈등과 충돌이 발생할 가능성이 대단히 높으며, 실제로 그런 문제점은 이미 발생하고 있다(본 보고서의 5장에서 몇 가지 사례를 다루고 있다). 이 보고서는 다양한 영역과 분야에 걸친 기후정책이 다른 정책들과 조화롭게 계획되고 집행될 수 있어야 한다는 문제의식에 따라서 작성된 것이다. 그를 위해서 ‘정책통합’이라는 이론적․개념적 자원(이에 대해서는 2장에서 자세히 다루었다)을 활용하여 우리나라 기후정책의 몇 가지 사례를 다루면서 평가해보았다. 그 결과 이 보고서는 우리나라 정부가 기후정책통합에 실패하고 있다고 결론을 내리면서, 이를 해결하기 위한 국무총리(실)의 적극적인 역할을 주문하고 있다.


한국의 기후정책통합 평가

이 보고서는 우리나라의 기후정책통합의 현황을 파악하기 위해서 총 7가지 사례에 대해서 5가지 기준(포괄성, 정합성, 우선순위 부여, 보고, 자원)에 따라서 검토하였으며, 각 사례에 대해서 다음과 같은 평가를 얻었다(이에 대한 자세한 내용은 5장에서 다루었다. 아래 표 참조). 이에 기반을 두어 아래에서는 종합적인 평가와 개별 기준에 따른 평가를 제시하였다.


❍ (종합적 평가) 한국의 기후정책통합은 녹색성장기본법안 발의, 녹색성장 5개년 계획 수립, 녹색성장위원회 설치 등에서 긍정적인 평가를 받을 수 있다. 그러나 이와 같은 외형적인 측면을 넘어서, 세부적으로 살펴보면 긍정적인 평가는 계속 유지되기 힘들다.

― 위에서 살펴본 것처럼 현 정부의 국가적 수준의 기후정책통합이 경제성장 기조와 기후정책을 균형있게 통합하지 못함으로써, 전반적으로 포괄성, 정합성, 우선순위 부여라는 기준에 못 미치고 있다. 또한 개발 영역에서도 포괄성, 정합성, 우선순위 부여에서 문제점이 발견되며, 정책집행에서 보고․평가, 적절한 자원의 배분이 이루어지지 않고 있다는 점이 발견된다. 이런 상황에서  외형적인 기후정책통합의 모습은 오히려 실제 정책의 수립과 집행에서 발생하는 정책통합의 실패들이 가려질 가능성이 대단히 높아서, 효과적인 기후정책통합을 저해할 수 있다.


(포괄성) 국가적 수준에서의 정책통합의 포괄성을 보면, 녹색성장기본법안의 발의, 녹색성장 5개년계획 수립, 녹색성장위원회의 설치 등으로 인해서 외형적으로는 기후정책통합에 진전이 있는 것으로 평가할 수 있다.

표. 한국의 기후정책통합 사례의 평가

차원

내용

기후정책통합 쟁점

국가

수준

1. 녹색성장기본법(안)과

   녹색성장 5개년 계획

․ 정책목표 통합의 실패

․ 적정한 정책수단의 채택 외면,

․ 중앙정부와 지방정부의 정책통합 실패

2. 온실가스 감축목표의 설정

․ 감축목표에 대한 사회적 합의 부재

․ 정책통합의 강력한 시그널 역할 미비

개별 영역

3. 교통분야의 기후정책

  (철도를 중심으로)

․ 정책목표의 통합 실패

․ 장기적 시스템 전환의 접근 실패

․ 적극적인 목표 설정과 구체적 정책수단 부재

․ 모순적인 세부정책 병존

․ 예산 집행의 우선순위 부재

4. 기후변화와 바이오디젤 정책

․ 정책목표의 통합 실패

․ 수평적 정책통합의 실패

․ 정책수단의 부적절성, 보고 및 평가의 미비

5. 공공기관 에너지효율화 사업

․ 수직적 정책통합의 포괄성 미비

․ 보고의 기준 미달성

6. 에너지복지 정책

․ 수평적 정책통합의 실패

․ 수직적 정책통합의 부재

․ 정책수단의 적정성에 의문

정책

수단

7. 기후친화적 조세 개혁

․ 정책통합의 정합성 및 우선선위 부여 미비

․ 시간적 정책통합의 미비


― 그러나 보다 세부적으로 살펴보면, 수평적인 기후정책통합의 측면에서 기후정책이 에너지 분야와는 어느 정도 통합되어 있다고 평가할지라도, 교통, 농업, 고용, 국토개발 및 도시개발, 교육, 조세 및 예산 등의 정책 안에 충분히 통합되었다고 보기는 힘들다. 특히 경제성장을 강조하는 정책기조와 균형있게 통합되어 있지 못하다. 국가적 수준에서의 수직적 정책통합의 포괄성도 충분하지 못하다. 녹색성장기본법안과 녹색성장 5개년 계획에 지역정부를 포함하여 다차원 수준에서의 거버넌스가 미비하다.

― 개별 영역에서의 정책통합의 포괄성에서는 보다 많은 문제점이 보이며, 이 자체가 국가 수준의 기후정책과 개별영역의 기후정책의 수평적․수직적 정책통합에 문제가 있다는 점을 보여준다. 앞서 살펴본 사례인, 철도를 중심으로 한 교통부문의 기후정책과 바이오디젤을 수용용 연료 부문의 기후정책, 에너지복지정책에서 기후정책이 개별 영역의 정책에 수평적으로 통합되어 있다고 보기 어렵다. 한편 바이오디젤정책과 공공기관의 에너지효율화 사업의 경우는 중앙정부와 지방정부 사이의 수직적 정책통합의 포괄성에도 문제가 있다고 평가된다.


(정합성) 기후정책과 다른 정책들 사이의 긴장과 모순은 국가 수준의 녹색성장정책이나 개별영역의 기후정책에서 쉽게 발견된다. 이미 여러 차례 언급하였듯이 경제성장 위주의 정책기조는 보수적인 온실가스 감축목표의 설정과 산업구조 개편에 대한 접근에 대한 외면 등에서 발견되지만, 이를 공개적으로 논의할 사안으로 간주하고 있지 못하다.


 (자원) 기후정책통합의 자원(주로 재정적)도 충분하지 않은 것으로 보인다. 이를 보여주는 것이 사례가 반복해서 제시하고 있는 철도의 사례로서, 4대강 사업에 대한 예산배정으로 철도투자 예산이 삭감되었다. 또한 고유가 대책으로 제시된 2008년도 추강예산에서 재생에너지에 대한 투자보다도 석유자원의 해외개발에 대한 예산 투자가 훨씬 크다는 점에서 나타난다. 渀ььΧʔꘘҩьΧʔꘘҩьΧʔꘘҩьΧ


(우선순위의 부여) 사실 언급된 모든 사례에서 다른 정책(기조)과의 모순과 갈등의 상황에서 기후정책의 목표에 우선순위를 부여하고 있지 못하다(앞의 정합성 부문을 참조).


(보고) 기후정책통합의 향상을 위한 보고와 평가․학습의 체계가 적절히 작동하지 않는 것으로 보인다. 두드러진 사례는 공공기관의 에너지효율화사업에서 총리 지침에 의해서 강제하고 있는 사업보고조차도 제대로 이루어지지 않고 있어서 감사원의 지적을 받고 있는 상황이다. 또한 바이오디젤정책의 경우에 애초에 잘못 설계된 정책수단에 대한 적절한 평가가 없이, 시범사업 자체의 성과가 미비한 것으로 결론이 날 수 있다는 우려가 지역 현장에서 나오고 있다.


(자원) 기후정책통합의 자원(주로 재정적)도 충분하지 않은 것으로 보인다. 이를 보여주는 것이 사례가 반복해서 제시하고 있는 철도의 사례로서, 4대강 사업에 대한 예산배정으로 철도투자 예산이 삭감되었다. 또한 고유가 대책으로 제시된 2008년도 추강예산에서 재생에너지에 대한 투자보다도 석유자원의 해외개발에 대한 예산 투자가 훨씬 크다는 점에서 나타난다.


결론 : 국무총리실의 역할강화 필요

기후문제는 전지구적인 의제로 부각되고 있으며 유럽과 미국 등에서 가장 중요하게 다루어지고 있는 정치적․정책적 쟁점이 되고 있다. 따라서 이를 다루고 위한 기후정책을 강화하고 있다. 그런데 그 성격상 사회의 거의 모든 영역에 걸쳐서 나타나는 영향 때문에, 기후정책은 다른 정책들과의 통합의 필요성이 강조되고 있다. 또한 기후정책의 복잡성과 불확실성 때문에 정책통합과 함께 다차원적인 거버넌스도 중요하다. 


앞서 살펴본 것처럼, 한국의 기후정책통합은 외형적인 포괄성에도 불구하고 세부적인 차원의 분석에서는 기후정책통합에 실패하고 있으며 여러 차원에서 보완인 필요한 상황이다. 그렇다면 기후정책통합의 실패를 보완하기 위한 책임은 누구에게 있는 것일까. 헌법과 정부조직법상의 규정이나, 여러 학자들의 평가, 그리고 현 정부가 발의한 녹색성장기본법안 상의 규정 등을 종합하여 보았을 때, 기후정책통합에 있어서 국무총리(실)의 역할이 강조될 필요가 있다.


보고서를 위한 이론적․개념적 자원 : 정책통합

정책통합
은 “각 부문 정책의 자율성과 독자성을 유지하면서도 개별 정책을 같은 방향으로 재배열하거나 전체 목표에 부합되도록 유도하는 일련의 정책적 노력”으로 정의한다. 정책통합이 필요한 경우로서 성 평등, 삶의 질 향상, 환경 보호를 지향하는 ‘사회적’ 정책과 경쟁성장, 혁신과 같은 ‘경제적’ 정책의 조정이 요구될 경우라고 지적하고 있다. 또한 기후변화 문제와 같이 다루어야 할 문제가 ‘복잡하고 불확실성이 높은 정책 상황’에서 사회경제적인 시스템을 전환해야 할 필요성에서도 정책통합이 요구된다

기후정책통합은 앞서 설명한 정책통합의 논의를 구체적으로 적용한 사례라고 할 수 있다. 유럽 여러나라의 환경정채연구소의 네트워크(PEER)에 의하면 기후정책통합은 아래와 같이 2가지 차원에서 정의할 수 있다. ① 기후변화 완화 및 적응의 목표를 다른 정책 영역(환경정책 뿐만 아니라 비환경정책까지 포함)의 모든 단계의 의사결정에 결합시키는 것. ② 기후변화 완화와 적응을 위해서 예상되는 결과를 정책의 전반적인 평가와 연결시키며, 기후정책과 다른 정책 사이의 갈등을 최소화하려고 노력하는 것이다. 기후정책통합은 2가지로 구분할 수 있으며, 이를 평가할 수 있는 5가지의 기준과 4가지의 절차적인 정책수단을 제시하고 있다.


(수평적 기후정책통합) 수평적 정책통합은 기후변화 완화 및 적응 목표를 주류화하거나 공공 정책안에 포괄적으로 통합하기 위해서 정부 혹은 정부기구(위원회 같은)에 의해서 취해지는 간분야(Cross-sectoral) 수단과 절차를 다룬다. 전형적인 수단은 폭넓은 기후변화 전략과 새로운 규제와 정부 예산에 기후정책을 통합시키는 것이다.

(수직적 기후정책통합) 정부 차원의 수직적 정책통합은 특정한 영역에서 기후정책이 통합되는 것을 다룬다. 정부부처 차원에서 만들어지는 영역-특이적인(sector-specific) 전략과 의사결정뿐만 아니라, 정부부처의 감독을 받는 다양한 정부기구(agency)에 의한 전략, 수단과 행동안에도 기후정책이 포함되어야 한다. 수직적 정책통합이 정부부처 차원에서만 이루어질 것은 아니며, 여러 차원(국가적, 광역지자체, 기초지자체 차원)를 통해서 다루어질 필요가 있다. 따라서 다차원적인 거버넌스 접근(Multi-level governance approaches)이 필요한 이유가 여기에 있다.

(기후정책통합 평가기준) PEER는 기후정책이 통합되었는지 여부 혹은 그 정도를 평가하기 위해서 포괄성(Inclusion), 정합성(Consistency), 가중치 부여(Weighting), 보고(Reporting), 자원(Resources)의 5가지 기준을 제시하고 있다(아래 표 참조).

 

<표> 기후정책통합을 평가하기 위한 기준 요약

기준

핵심 질문

포괄성

(Inclusion)

기후변화의 완화 및 적응 영향은 어디까지 미칠 것인가

정합성

(Consistency)

기후변화 완화 및 적응 목적과 다른 정책 목표 사이의 갈등은 평가되고 있으며, 드러난 갈등은 최소화하기 위해 노력했는가

가중치 부여

(Weighting)

기후변화 완화 및 적응 영향의 상대적 우선순위가 다른 정책 목적에 비해 상대적인 우선순위가 부여되었으며, 상대적 우선순위를 부여하기 위한 절차가 있는가

보고(Reporting)

기후변화 완화 및 적응 영향에 대한 평가와 보고 필요성이 명확히 제시되었으며(마감시기 포함) 실제로 그러한 평가와 보고가 이루어졌는가. 지표가 정의되고, 갱신되고 사용되고 있는가

자원(Resources)

기후변화 완화 및 적응 영향의 내부 및 외부 노하우가 이용가능하고 사용되고 있는가. 또한 자원을 제공되고 있는가


보고서의 개요

각 장별 주요 연구 내용을 살펴보면 ‘제2장, 기후변화시대의 도래와 국내외 기후변화 정책 현황’에서는 기후변화가 가진 국제․사회적 의미를 살펴보고 이를 위한 역대 정부의 기후정책에 대해서 개괄적으로 살펴보았다. ‘제3장, 기후정책통합의 이론적 배경’에서는 이 보고서에서 활용하는 이론적․개념적 자원으로서 기후정책통합에 대해서 소개하고, 이후 사례분석을 위한 기준 등에 대해서 논의한다. 제4장에서는 모범적인 기후변화대응체계가 구축된 해외사례로서, 영국과 네덜란드의 사례를 소개하고 시사점을 도출하였다. 제5장은 본 연구의 핵심부분이라고 할 수 있는데, 기후정책과 관련된 총 7개의 사례를 기후정책통합이라는 관점과 평가기준에 기반을 두어 평가하였다. 이를 통해서 한국의 기후정책통합의 현황을 파악하였다. 마지막 제6장에서는 결론을 대신해서 기후정책통합의 실패를 극복하기 위해서 국무총리(실)의 역할을 강화할 필요성을 제기하였다.


 
   
 


 
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